中山市社工委专职副主任梁泳辉畅谈特别委员制度的设计。通讯员 陈迎迪 摄

沙溪镇圣狮村村支书彭泳勇。

　　目前，中山异地务工人员数量庞大，并已成为经济社会发展不可或缺的力量，超过半数的行政村出现异地务工人员与户籍人口倒挂的现象。为破解异地务工人员“融入难”问题，2012年以来，中山市在村(居)委会中试行了特别委员制度，实现了社区治理主体从本地村民向异地务工人员延伸。截至目前，全市已有238个村居聘任特别委员，总数达624人。

　　据悉，基层协商民主有多种渠道，特别委员的职能是否重复了？村民委员会组织法里没有“特别委员”，它的产生是否“越线”了？特别委员无决策权和选举权，其作用发挥是否受到约束？近日，南都记者就上述问题咨询了特别委员制度设计部门、制度的研究专家等。

　　参与嘉宾

　　◎梁泳辉　中山市社工委专职副主任

    ◎黄凝冰　中山市民政局基层政权和社区建设科长

    ◎彭泳勇　沙溪镇圣狮村村支书

    ◎梁艳霞　中山市委党校公共管理教研室主任

    实现外来工有序参与居住地公共事务

    南都：在中山市探索特别委员制度的必要性在哪里？

　　梁艳霞：中山是外来人口与本地人口倒挂的城市。根据全国第六次人口普查，中山常住人口312万，外来人口就有165万。现在面临的问题是，现有的体制管理，能够纳入协商范围的只是取得户籍的人口，对于没有取得户籍的大部分人口，怎样去管理呢？

　　协商民主是社会治理的重要制度创新，其本质是实现公民有序参与。特别委员制度能够实现外来务工人员有序参与本地的公共事务，避免外来人员在无序的状态下盲目参与。另外，外来务工人员外出打工后，脱离户籍所在地，很少地方有这样的制度设计，还原其公共参与的权利。而特别委员制度的设立，在一定程度上让他参与到基层公共事务的协商、监督中，这实际是一种公民社会权利及政治权利的回归。

　　人大代表、政协委员、特别委员反映问题的层面不同

　　南都：基层协商民主的渠道有多种，目前中山探索特别委员制度是否在做“重复动作”？

　　梁泳辉：特别委员制度走的是不同的实践路径。从基层来讲，协商民主的主体可以有多种，人大代表、政协委员、特别委员都是参与村、社区一级服务管理的有机力量。他们在不同的层面上发挥作用，人大代表、政协委员是把问题反映到市的层面来解决，而特别委员是把问题尤其是异地务工人员反映的问题反映到村(居)委会这个层面解决，因此并不“重复”。很多村(居)的社区建设协调委员会中的委员本身就是人大代表、政协委员，通过社区建设协调委员会这个平台可以整合这些基层协商民主的资源，动员他们一起发挥作用。

　　另一方面，党为什么要把代表延伸到基层，人大代表为什么要在基层设立工作室，政协委员为什么在基层设立联系点，很重要的一点就是将服务延伸到基层，基层的民生愿望、利益要求上升到市一级来解决，做好“最后一公里”的群众服务。特别委员制度本身也属于“最后一公里”服务的范畴，而且更侧重于异地务工人员。

　　梁艳霞：其他渠道面对的协商对象主要是本地人，而特别委员跟其他的渠道有着本质区别，特别委员是针对外地人的协商。把这些渠道综合考虑的话，可以达到渠道多元化。

    特别委员是本地人与外来工之间的连心桥

    南都：特别委员对于村内的经济事务等无决策权，甚至难以参与，特别委员的作用是否受到限制？

    梁泳辉：特别委员不能参与涉及经济事务的决策等，因为中山全部实行了农村股份合作制改革，从现行制度看，不是股民的不能参与集体经济事务。他们能参与的大多是涉及异地务工人员相关的社区服务事项。其实，外来创业人员首先关注的是能否融入社区。此前中山一机构做过调查，困扰外来工最重要的不仅仅是收入问题，还有情感归属问题和社会融合问题。

    黄凝冰：特别委员制度给了外来人口参与权、话语权，目前也在思考，怎样才能保护原居民的利益，怎样才能达到两者的平衡。本地居民的利益主要是征地拆迁补偿、集体分红等经济利益，如果外地人要跟他分这块蛋糕，本地人肯定不答应。

    梁艳霞：特别委员设计之初就是不一定要参与到分红等涉及本地村民利益的事情，而是发挥其连心桥、减压阀等作用。在24个镇区针对不同人群开展问卷调查发现，近60%的人认为这个制度发挥了作用。另外，在调研过程中也发现，小榄永宁社区里的特别委员，被邀请列席村集体经济分红的会议，虽然不能参与经济利益的分配，但是却以第三方的身份进行监督，使分配方案更为公平、公开、公正。虽然还不能参与实际的分红，但是作为监督员的身份出现，已是超出想象，如此可见不少人对这制度是有期待的。不过，这制度也有缺陷。如特别委员是不受薪的，没有强制力的职位，反映的问题所能被采纳的情况跟当地村居“两委”班子的重视程度有关。因此，能否授予特别委员一定的社会身份？例如能不能在两代表一委员(指党代表、人大代表、政协委员)里有特别委员的身影？这样就可以通过该渠道，让基层问题有更有效率的解决途径。

    彭泳勇：涉及到村内的经济决策事务，我们也会邀请特别委员参加。例如每次村民党员代表联席会议，这个会议是村里最高的决策会议，所有的决策都从这里产生。村里有6个生产队，分成6个小组讨论，另外，特别委员和协调委员会里的其他委员就组成第7小组来讨论。当然特别委员没有表决权，但是可以表达意见，作为我们决策的参考。

    特别委员成为基层民主制度的补充

    南都：在村民委员会组织法里并没有“特别委员”，那么特别委员是不是不合法的产物？

    梁泳辉：从目前的法律法规看，确实没有特别委员的提法。但是翻阅2011年广东省委、省政府出台的社会建设“1+7”文件，其中在关于村民委员会建设的文件中，就提出要探索特别委员制度。不同农村的经济总量、村务管理内容都不一样。内陆的村可能仅三五百户，事务比较简单，也没有这么多异地务工人员。但沿海城市，一些村动辄两三万人，相当于内陆的一个小镇。村还被赋予了很多行政、经济的管理职能，对于沿海城市的村，治理更加复杂，考虑的因素会更多。

    梁艳霞：特别委员是在村(居)委员会里的特别组成部分，但实际上，村民委员会组织法没有提到设立特别委员这一职位，这算不算合法的存在？我认为这是贯彻党的十八大提出实现基层自治创新的一种尝试。特别委员没有介入实质性的股民分红等问题，所以其存在并不扰乱村民委员会组织法里规定的村委会所履行的职能，没有产生负面效果，而是成为基层民主制度的一种补充，从这个角度看，特别委员制度是一种探索，是创新，而不是“违规”。如果当时设计了特别委员在村委会中有参与经济事务管理等权力的话，那就有“违规”的嫌疑。目前只是定位成一种基层协商机制，反映社情民意，解决基层矛盾，没有动最根本、核心的东西。所以，特别委员的身份有点类似于基层的“政协委员”。

    特别委员人数“一刀切”的合理性有待商榷

    南都：每村一般不超过3名“特别委员”，他们能否代表该村所有外来人口？

    梁艳霞：现在村(居)委会特别委员人数，按照实有人口情况确定，一般不超过3人。我认为，这样“一刀切”的合理性值得商榷。中山有80%的行政村本外地人口倒挂，那么剩下的20%的村有没有必要聘任特别委员？自由裁量权应是根据村的实际情况而定。

    另外，例如古镇海洲村，本外地人比例是1：8，那么3人是否能够充分地做好沟通协调？是否需要增加？产生办法也需要完善。特别委员主要由村、社区来选聘。这种方式虽符合当前形势，但不利于今后发展。这些人能否充分地代表异地务工人员的声音？可否尝试探索在一定范围内选举特别委员的方式，让特别委员参与村(居)委会直接选举。尽量做到特别委员选举与村(居)委会换届选举同步，让特别委员参与直接选举，在拟定特别委员候选人后，组织特别委员候选人与村(居)民见面，由候选人介绍履职设想，回答村(居)民提出的问题。

    少数镇区只搭建了架构，没有真正运行

    南都：特别委员制度实践了近两年，有没有达到预期目标？

    梁泳辉：目前已经把特别委员的框架搭建了起来。从抽样调查结果来看，大部分都发挥了作用，比如沙溪、南头、火炬开发区、西区、小榄等镇区都做得非常不错。但也有少数异地务工人员数量不多或因村居“两委”领导班子忙于发展集体经济而不重视这项工作的村居，只是搭建起架构，没有真正运行起来。另外，目前，整个社会参与的氛围还不是很浓，收集议题等单凭特别委员一个人，能力有限。

    为外来工融入社区建设和治理开了窗口

    南都：特别委员能否成为新型城镇化的样本，并得以复制推广？

    梁泳辉：从目前国内的情况看，外来人员社区参与渠道还不够畅通。以选举为例，户籍不在本村的居民申请参加选举，必须经村民会议或者村民代表会议同意，但对于村级经济发达、村民身份附加利益众多的沿海地区，这种“同意”无疑成为一堵“玻璃门”。在过渡阶段，是没有办法完全解决外来人口在流入地的民主参选问题。但是现实中又很需要外地人融入到社区建设和治理中，而特别委员制度开了一个这样的窗口。

    我们匡算过，辖区内外来人口数量达到总人口数量40%以上的村居只有200个左右，聘任特别委员的村居目前已经达到238个，一些没有达到上述条件的村居也主动聘任了特别委员，这说明基层已知道该制度有价值。

    黄凝冰：特别委员的设立暂时还不能说形成了一种模式，还在探索中。如果形成模式后，应该是可复制的。特别委员举措要达到模式，须在“高度”、“深度”、“合法性”、“合理性”、“特色性”有所创新，同时是否符合历史事件的发展规律？目前的探索还在路上，要达到可复制的模式，还有很多工作要做。

    梁艳霞：特别委员制度连同中山积分制、针对外来工设立的培训、就业计划等一揽子制度，就是要实现外来务工人员从“候鸟”向“主人“身份的转变，从而实现劳动、身份、心理、生活、生产方式和企业组织形式五大进城：在中山享有一份工作，通过积分制享受户口带来的待遇，同时在社区生活那么久，社区的重大事务与你有关系，你是说得上话的；本地、外地不同文化背景的人，在特别委员制度下能够共融。一种制度能否被复制推广，关键是看到这制度产生的土壤与想要复制的城市是不是一样。

    将开展理论研究，对制度进行观察与跟踪

    南都：特别委员制度将如何走下去？

    梁泳辉：接下来将着力提升特别委员的履职能力，挖掘好利用好特别委员在其本土乡缘、行业领域等多方面的优势，真正发挥其在社区自治、事务管理、监督评议的巨大潜能。加强特别委员的培训，建立考核、激励机制等。

    另外，特别委员在制度化、规范化探索方面还存在很大提升空间，各镇区在运作上参差不齐，有的效果优异有的效果一般。下一步，将以特别委员制度为研究方向，联合相关专家学者，开展基层协商民主的理论研究，对特别委员制度进行观察与跟踪，提升特别委员制度的科学性和规范性。

    [知多D ]　特别委员与村(居)委会其他成员履职比较

    特别委员虽设置于村(居)民委员会，但因其特殊的产生方式和产生背景，特别委员的工作职责应区别于村(居)委会其他委员。根据我国2010年新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》，特别委员在产生、罢免方式，工作范围，工作方式等方面均与村(居)委会其他委员存在差异。