市人大常委会研究部署有关立法工作

    广东省人大常委会法工委评估组了解中山法制工作机构、立法需求等情况。

　　5月28日，广东省第十二届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了《广东省人民代表大会常务委员会关于确定佛山、韶关、梅州、惠州、东莞、中山、江门、湛江、潮州市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定》，中山正式开启了地方立法的新征程。
　　中山从2014年7 月开始申报到正式获得地方立法权，这一圆梦过程前后不过10个多月时间，效率之高不禁让人拍手称快。这10个多月里我市做了哪些工作？我市申请地方立法权的目的何在？目前立法工作进展如何？6月10日，记者带着这些话题来到市人大常委会进行了深入采访。
　　记者获悉，目前，市人大常委会正全面贯彻落实党的十八届三、四中全会、省委十一届四次会议和省立法工作会议精神，积极、稳妥、精准地开展地方立法工作。市人大常委会常务副主任王远明表示，市人大常委会要贯彻落实全面推进依法治国的重大部署，主动适应中山改革和经济社会发展需要，发挥立法的引领和推动作用，为实现我市的经济社会发展和谐善治的目标，为我市争当法治广东建设排头兵提供有力的法制保障。对于如何做好地方立法工作？他强调，要坚持科学立法、民主立法，保证立法质量，要确保地方立法符合国家宪法法律和上位法的要求，符合改革发展的方向，符合党的路线方针政策，符合最广大人民群众的根本利益。
聚焦一
我市为什么要申请地方立法权？
　　我们把镜头回放到2014年10月。当时，省人大常委会副主任肖志恒率队到中山调研。市委书记、市人大常委会主任薛晓峰向调研组阐述了赋予地方立法权对于我市破解区域发展困局，巩固经济社会发展成果，提高城市综合竞争力的重要性和迫切性，以及我市社会各界对拥有地方立法权的迫切愿望。
　　中山是珠三角重要的先进制造业城市和现代服务业基地，近年来，经济结构调整加快，转型升级成效明显。2014年实现地区生产总值（GDP）2823亿元，人均地区生产总值8.9万元，GDP的质量名列全省第三名。市人大常委会副主任甘建仁在接受记者采访时说：“为了继续保持中山的城市竞争力，推动中山经济社会持续健康发展，迫切需要通过地方立法权为经济发展保驾护航。”
　　经济持续发展的背后，中山还面临社会治安、城市建设、文化教育、医疗卫生、社会管理等方面的一系列新问题。根据相关通讯部门提供的数字，包括短期流动人口在内，中山实际居住人口估计在460万左右，外来人口总数远超过户籍人口。
　　甘建仁告诉记者，我市自2010年在全国率先实施流动人员积分服务管理并出台相关规范性文件以来，3万多名异地务工人员及其子女通过积分办理了入户或入读公办学校。但由于规范性文件效力层级低，稳定性差，迫切需要制定稳定、有效的地方性法规保障流动人口的权益，并明确各部门对流动人口的管理责任和权限。
    在实施创新驱动发展战略背景下，改革的创新成果，更需要地方立法予以巩固。甘建仁说，目前，我市在农村改革、社会治理相关重点领域改革取得新突破。亟须将成功的改革举措通过立法转换成为可持续的长效机制，并在法治框架下进一步深化改革，确保改革的规范性、持续性、长久性。
    与此同时，丰富的自然人文资源，也需要地方立法给予保护。甘建仁说，为打造好和维护好中山市的城市名片，中山亟须通过地方立法加强对自然生态保护区、名人故居以及古村落等自然和人文资源的管理和保护。
    还有值得关注的是，我市特殊行政架构带来的精简高效，需要地方立法提供保障。甘建仁告诉记者，根据2013年中国社科院发布的报告，我市城镇化率达到87.9%，在全国地级市中排第九位，城镇化质量排名第六。目前，我市部分镇的经济实力和建设规模已经超过内地的很多县、区，但在简政强镇、事权下放过程中也遇到了镇一级行政主体法律资格和行政事务处置权限等问题，都需要通过地方立法予以解决。
聚焦二
我市是否已具备相应的立法能力？
    我市目前是否具备了相应的立法能力？也是社会各界比较关注的焦点。
    市人大常委会秘书长黄超在谈到这一话题时充满了信心。他说，为使我市具备开展立法工作的基础性条件，市人大常委会早谋划、早推动，去年12月向市委提出了成立市人大法制委员会和市人大常委会专设法制工作委员会的建议。目前，市委已正式批复同意召开市第十四届人民代表大会第六次会议设立法制委员会，市编办也已批复同意设立市人大常委会法制工作委员会。法工委新增编制8人，下设综合科、法规科和备案审查科。部分工作人员现已到位，办公场所也准备就绪，可以开展实质性工作。
    为进一步配齐配强立法工作队伍，市人大常委会还于3月下旬对全市法律人才情况进行了摸底调研，并将从公务员队伍中挑选具有法学硕士以上学历，且有部门实践经验的综合性人才充实到立法工作队伍。
    而市政府也已设有完善的法制工作机构。为了适应立法工作需要，市编委已同意法制局增设1个法制科，有8人专门负责地方立法工作。此外，政府的主要组成部门，包括涉及城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护的职能部门，均设有法规科，配备法制专职工作人员。各镇区均设有法制办公室，与镇区司法所合署办公。
    更值得一提的是，我市有制定规范性文件的丰富经验。市人大常委会内司工委主任蒲全芳告诉记者，近年来，中山在没有立法权的情况下，通过制定一系列规范性文件，不断加强经济社会管理，在文件起草、合法性审查、征求公众意见、专家论证和风险评估、实施效果评估等方面积累了丰富的经验。
    “尤其是2013年，中山在全省率先引入第三方评估机制，委托第三方独立对规范性文件的实施效果进行评估。”蒲全芳说，“在我市，一个由公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体决议、实施效果跟踪等环节构筑起来的决策机制基本形成，为立法工作打下了良好的基础。”
    地方立法需要充足的人才储备，我市准备好了吗？谈起法制人才，蒲全芳如数家珍。他说，我市目前法制人才相对充足，具有制定规范性文件的丰富经验。目前，中山公务员系统及律师、仲裁员队伍中具有法学专业学历的人数合计为2624人，其中硕士学历以上的有298人。此外，辖区内的各高等院校还有一大批专业人才。
    据介绍，为强化高层次立法人才的使用和培养，4月初，市人大常委会与市人才局进行座谈，商议筹建中山法律人才库的具体事宜；召开了我市高校法律人才座谈会，就电子科技大学中山学院等地方高校作为第三方参与法条起草、评估论证等事项进行深入交流，调动高校参与地方立法工作的积极性。
    此外，中山还设立了与法治工作相关的研究和咨询机构。其中，市人大常委会与电子科技大学中山学院合作建立了“中山市制度创新研究院”和“中山市地方立法研究院”。地方立法研究院近期已申报获批开展相关地方立法专题研究，并组织开展了地方立法需求的社会调研，为中山地方立法理论研究和实践应用提供支撑。
    目前，市人大常委会还组建了包括国内知名专家学者参与的依法治市专家库，并将对全市法治城市建设战略、依法治市工作规划、社会管理重大问题等进行论证，作出科学预测和评估，为中山地方立法工作提出决策咨询意见。
聚焦三
我市立法工作进展如何？
    记者了解到，市人大常委会正着手草拟立法计划等工作。关于如何推进地方立法工作？市人大常委会常务副主任王远明明确表示，进一步加强地方立法工作，提高立法质量，维护社会主义法制统一，推进国家治理体系和治理能力现代化，既是地方人大及其常委会的一项重要职责，也是地方法治建设的一项重要任务。他强调，要坚持党领导立法原则，在市委领导下发挥人大在立法工作中的主导作用，包括主导立法方向、主导立法起草、主导立法前评估和立法后评估、主导立法审议和协调；要注重保护市场公平竞争，注重科学规范部门权力和责任，注重保护公民合法权益，确保地方立法符合国家宪法法律和上位法的要求，符合改革发展的方向，符合党的路线方针政策，符合最广大人民群众的根本利益。
    目前我市的立法工作进展顺利。市人大常委会法工委主任冯镜华告诉记者，今年4月，我市已成立地方立法研究院，并成立了课题组委托中山市地方立法研究院对地方立法课题开展研究，发放了并回收了5000份调查问卷，广泛征求和听取市民对我市法规项目的意见和建议，提交了《中山市立法课题调研报告》。
    5月下旬，市人大常委会发函向市环境局、市文广新局、市法制局、市教体局、市卫计局、市住建局、市规划局、市流动人口管理办公室、市城管执法局、市交通局、市交警支队等单位征集法规建议项目，目前已收集到各单位立法建议项目17个。
    近期，市人大常委会法制工作委员会专门走访了市法制局、市环保局、市文广新局，召开了法制、交通、卫计、住建、规划等9个职能部门的座谈会，研究推选法规建议项目；与中山市地方立法研究院进行了座谈，讨论研究院提交的《中山市地方立法课题调研报告》，听取有关立法工作意见和建议。
    与此同时，市人大常委会法制工作委员会召集市环保局、市水务局、市农业局、市林业局等部门召开了工作研讨会，就今年的立法建议项目进行研究论证。“目前法制工作委员会在广泛听取各界意见的基础上，根据最急需原则、最大共识原则和最具地方特色原则，正在加紧草拟《中山市2015年立法工作计划（草案稿）》。”冯镜华说。
    据悉，市人大常委会正着手研究制定《中山市地方性法规立项办法 （暂行）》（征求意见稿）；统筹规划建立基层立法联系点制度，计划选取在全市11个市直部门和镇区作为立法联系点，广泛听取不同行业、不同区域、海外乡亲等不同群体对立法的意见和建议；还正在筹备建立论证、听证制度，建立协商机制和代表、公众参与立法机制，公众意见采纳和反馈机制等。
中山地方立法权圆梦历程
2014年7月
    市委出台《关于贯彻落实省改革试点方案的实施意见》，明确要求市人大常委会牵头“争取申报具有地方权的较大的市”。市人大常委会成立专项工作组，赴省内周边城市开展地方立法专题调研。
2014年7月
    市依法治市领导小组与中国社科院法学研究所共同建立了“法治国情调研（中山）基地”，市人大常委会及时递交了《中山市享有立法权的必要性》材料，以“中国社科院要报”的形式向全国人大常委会和中央办公厅、国务院办公厅反映意见，建议在立法法修订过程中切实考虑赋予中山等地级市的地方立法权。
2014年8月
    第十二届全国人大常委会第十次会议审议了《中华人民共和国立法法修正案（草案）》，进一步拓展了可赋予地方立法权的城市范围，规定“设区的市”也可赋予地方立法权。市人大常委会领导及时组织专项工作组进行深入研读和分析，并及时调整了工作方向和思路。
2014年9月
    市人大常委会及时出具专函给省人大常委会法工委，提出对立法法修正案 （草案）的修改意见。针对我市“不设区”的现实局限，充分阐明赋予我市地方立法权的必要性、迫切性及相关理据，恳请省人大常委会向全国人大常委会建议，在立法法修正案（草案）的修改说明中作出相关阐述，或者在新的立法法颁布后作出相应的立法解释。
2014年10月
    省人大常委会副主任肖志恒率队到我市调研，市委书记、市人大常委会主任薛晓峰向调研组充分阐述了赋予地方立法权对于中山的重大意义，明确提出了请省人大常委会把我市纳入全省首批赋予地方立法权城市的要求。肖志恒亲自带队赴北京向全国人大常委会阐述相关意见，寻求解决赋予中山等不设区地级市地方立法权的途径和办法。
2014年11月
    全国人大常委会副秘书长何晔晖带队到广东调研，省人大常委会副主任雷于蓝向全国人大常委会再次表达了相关意见和建议，呼吁全国人大切实考虑中山、东莞两市的历史缘由和客观实际，对立法法修正案（草案）中关于可赋予地方立法权城市范围界定作出相应的修订完善。
2014年12月
    市人大常委会党组向市委提交了《关于争取地方立法权工作开展情况的报告》；就有关争取立法权的进展情况，面临的新情况及采取的对策措施等专题向市委作了汇报，并获市委批准同意。
2015年2月
    在部署新年工作开局时，市人大常委会常务副主任王远明要求市人大常委会要着力发挥在完善地方法制体系和构建中山法治体系的主导作用，着重抓好争取地方立法权工作，人大工作新年要立足抓早开好局。人大常委会机关新年开局立足早抓的部署得到了市委书记、市人大常委会主任薛晓峰的肯定和批示。2015年3月
    十二届全国人大三次会议表决通过了关
    于修改立法法的决定，赋予设区的市地方立法权、中山等不设区的地级市比照执行。同月，省人大常委会决定在全省分批开始制定地方性法规，并制定了相关的立法条件和评估办法。随后，市人大常委会向省人大常委会正式提交《中山市关于申请确定开始制定地方性法规的报告》，进一步声明中山的立法需求和具备的立法能力。
2015年4月
    市委批复设立市人大法制委员会，市编委批复设立市人大常委会法制工作委员会，工作人员逐步到位，办公场所准备就绪。省人大常委会评估组到中山开展“第一批开始制定地方性法规的市”工作评估，对中山市的立法条件、立法能力给予充分肯定。
2015年5月
    全国人大法工委主任李适时来广东了解地方立法的准备情况，市人大常委会副主任甘建仁向全国人大调研组作专题汇报。
2015年5月
    广东省第十二届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过相关决定，中山等9市即日起可以制定地方性法规。